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“劳动教养”亟待完善立法

发布时间:2015-05-05 作者:张一军
近年内,本人在执业过程中,处理了几个涉及“劳动教养”的案件,感触良深。深感目前劳动教养方面的立法及法律适用问题多,亟待修订、完善,以实现最大程度的维护保障人权。

问题一,有关劳动教养的立法?#29616;?#28382;后,已有法律法规已经极不适用现今的社会?#36136;?#29366;况。
目前,“劳动教养”方面的法律、法规,其中比较系统的,层阶效力较高的规范性文件,一是1957年8月1日全国人大常委会批准的,国务院公布的《国务院关于劳动教养问题的补充规定?#32602;?#20108;是1982年1月21日国务院转发,公安部发布的劳动教养试行办法;此外,《治?#34917;?#29702;处罚办法》及全国人大常委会《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等几个法律文件,也有零星涉及,但主要是规定了“劳动教养”的适用问题。
从?#27602;?#23450;》制订意图和适用对象来看,当时的劳动教养主要是对轻微的违法乱纪人?#20445;?#36827;行强制教育,为其提供就业的机关,明显不具惩罚性。?#27602;?#23450;》第二条,对“劳动教养”下了定义:劳动教养,是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一?#25191;?#26045;,也是对他们安置就业的一种办法。适用对象主要是受行政处分后无生活出路的大中城市的人员。由此不?#20005;?#35265;?#27602;?#23450;》创制的历史背景。50年代后半期,城市刚刚完成社会主义改造,城市经济尚不发达,幼稚的城市工商业吸纳不了社会闲散人?#20445;?#36825;些人员“?#38382;?#22909;闲,违反法纪,不务正业”,成为影响“公共秩序”的不安定因素,因此需要对他们进行劳动教育,使他们成为参加社会主义建设的自食其力的劳动者(?#27602;?#23450;》第二条)。
可能由于当时的就业安置比较困难,?#37096;?#33021;由于这种限制一定人身自由方法的适用比较慎重,监护人请求领回自行负责管教的,劳动教养机关?#37096;?#20197;?#20204;?#25209;准(?#27602;?#23450;》第四条)。
?#27602;?#23450;》公布施行至今已有四十余年,我国社会政治、经济状况已经发生了天翻地覆的变化,可以说?#27602;?#23450;》所产生的社会基础已经不?#21019;?#22312;,以?#27602;?#23450;》的精神和法条来对照我们今天所处理的劳动教养案件,简直是天方夜谭。譬如,目前“劳动教养”对人身自由的限制程序超过了行政拘留,甚至也超过部分的刑罚措施。《补充规定》的规定,劳动教养的期限为1年至3年,必要时还可以延长1年。而《刑法》拘役是1个月以上六个月以下。管制的期限为三个月以上二年以下。而且,被管制的罪犯比被劳教人员所享有自由度更大。可见,劳动教养实际上已有背离了原先的性质,成了一个惩罚措施。这些奇怪现象的出现,只能说明?#27602;?#23450;》已经?#29616;?#28382;后了社会生活的发展,所以有关部门(包括司法机关)为了继续在新?#38382;?#19979;适用“劳动教养”,纷纷发文对?#27602;?#23450;》及《补充决定?#26041;?#34892;解释和修订,如江苏省即发文修订取消了劳动教养的地域限制,将劳教的适用对象扩大至农村(江苏省劳教委字[1998]5号)。且不论其他,单从法的解释角度来就十?#31181;?#24471;讨论。?#27602;?#23450;》和《补充规定》虽由国务院公布,但它们是由全国人大常委会批准,应具有法律的层阶地位,依其建立起来的工作机关怎么有权对其进行扩大的解释?这是否符合法制(法治)原则?解释的混乱势必带来执行的混乱。劳动教养的立法势在必行。

问题二,“劳动教养”法律性质不明,适用劳动教养的目的变质,适用劳动教养对象变化。
单就法律法规的规定来看,“劳动教养”的性质是十?#32622;?#30830;的,它应当是一种行政强制措施。如上所引?#27602;?#23450;》第二条对“劳动教养”的定义,明白无误地表明了“劳动教养”具有强制性教育?#32479;?#24066;人口安置就业的双重性。1982年《劳动教养试行办法》第二条也说明:“劳动教养,是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。”
 
从法理上看,行政强制措施是具体行政行为,是行政机关利用行政权力强制相?#26376;?#34892;义务或使不?#33539;?#20107;物处于一种?#33539;?#29366;态,行政强制措施,只应具有强制性,而不应具备惩罚性。
但是,在?#27602;?#23450;》以后几十年来的立法活动和司法实践,“劳动教养”的本性已经逐渐背离?#27602;?#23450;》规定的性质,逐渐成为一种惩罚措施,带有极强的处罚性。
 
从立法上看,第一个使劳动教养具有惩罚性特点的法律文件是:全国人大常委会《关于处理逃跑或重新犯罪的劳改犯和劳教人?#26412;?#23450;》。这个决定第一条规定:“劳教人员逃跑的,延长劳教期限。劳教后三年内犯罪,逃跑后五年内犯罪的,从重处罚。”这无异于《刑法》关于累犯的规定。第一条还规定“其中情节轻微,不够刑事处分的,重新劳动教养或处长劳动教养期限。”在这里劳动教养已成为一种惩罚手段。大约也是从这个法律规定后,人们将劳改犯和劳教人员相提并论,称“两劳人员”。劳教人员不再是劳动者,而是犯罪分子。在1988年全国人大常委员会通过了《治?#34917;?#29702;处罚条例?#32602;?#35813;条例规定对本条例规定了警告、罚款、拘留三种行政处罚,但第三十条涉娼案规定“违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养,可以并处五千元以下罚款?#36824;?#25104;犯罪的依法追究刑事责任。”从该条的逻辑结构和立法本意来看,此处劳动教养也成为一?#25191;?#32602;方式。违反该条禁令的所受处罚是由轻到重的,可处以治安处罚的,适用拘留、警告,再重的劳动教养,再重的以至于犯罪,即追究刑事责任。并且依?#32622;?#29702;解,实行劳动教养的,还可以并处5000元罚款,能够“并处”,也说明此处的“劳动教养”应是与罚款一样性质的行政处罚。?#31209;?991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第一款、第三款规定的是对违法的处罚,第二款、第?#30446;?#26159;对违法者实行的强制措施。其中第三款规定“因卖淫、嫖娼被公?#19981;?#20851;处理后又卖淫、嫖娼的,实行劳动教养,并由公?#19981;?#20851;处5000以下罚款。”此款劳动教养的惩罚性也是很明显的。
再从司法实践中来看,现在适用劳动教养无一不是打击犯罪的手段,无一不是视为处罚手段。如1990年8月6日公安部法制司给最高人民法院研究?#19994;摹?#20851;于免于起诉,免除刑罚人员可否再予劳教问题的函》中认为:“团伙犯罪案件中被免予起诉、免除刑罚的人?#20445;?#20854;行为往往对社会危害较大,虽不给予刑罚处罚,但并不等于不能适用其他处罚,对其中符合劳动教养条件的可以决定劳动教养。”公安部法制司明确认为劳动教养是一?#25191;?#32602;。最高院研究室复函同意公安部法制司的意见。再如1998年江苏省劳教委及省公、检、法、司等五部颁发的《关于我省收容劳动教养取消地域范围限制的通知》中说明:“随着?#38382;?#21457;展变化,劳动教养性质本身发生了根本性的变化,已由过去强制性教育和对城市人口安置就业相结?#31995;?#20004;重性转变为现在实际?#31995;?#22788;罚性。”?#31209;?#27743;苏省公、检、法、司1995年8月29日发布《关于查禁取缔卖淫嫖娼和色情活动有关问题的意见》中:引诱容留,介绍他人卖淫的,情节较轻,不需要追究刑事责任,按照1993年4月14日省公、检、法、司《关于充分动用劳动教养手段打击卖淫嫖娼等,违法犯罪人员的通知》规定,实际劳动教养或予以治安处罚。诸如此类的事例不胜?#27602;伲?#21487;以说在司法实践中,劳动教养演变成重于行政处罚,轻于刑事处罚的一?#25191;?#32602;方式,这是不争的事实。甚至于江苏省劳教委、公、检、法、司“为使盗窃公私财物案件劳教数额标准同起点刑罚相衔接,更好地促进劳动教养审批工作,结合我省实际,?#33539;?#30423;窃公私财物案件劳教的数额标准。”
《行政处罚法》于1996年3月17日颁布,“劳动教养”并未添?#34892;?#25919;处罚的种类之列,但并不妨碍司法机关继续以劳动教养来处罚违法犯罪分子。“劳动教养”?#34892;?#25919;处罚之实而无行政处罚之名。用“劳动教养”打击违法犯罪,固然使法网更加严密,但却不符社会主义法制原则。行政强制措施与行政处罚毕竟是两种不同的具体行政行为,它们有着不同的适用目的、适用对象,实施程度和救济方式。劳动教养名存实亡。

劳动教养以行政强制措施之名行行政处罚之实,混淆了两种行政行为的界限,也给行政法学理论建设,法制宣传带来了混乱。《行政处罚法全书》就认为劳动教养是一种行政处罚;《法制日报》1999年5月18日第6版的文章《劳教引发的官司?#32602;?#20854;作者也认为,劳动教养是一种行政处罚。他们对“劳动教养”的性质的看法虽有悖法律规定,但理论毕竟是对实践的总结和概括。在目前,“劳动教养”被普遍使用为行政处罚的时候,又有人怎么能说他们的观点不对?
“劳动教养”到?#33487;?#26412;清源,正名定性的时候了,继续名不符实下去,对法制宣传、理论建设、法制建设害莫大焉!
问题三,适用劳动教养,没有法定程序,极易造成此项权力的滥用。
 
人身自由神圣不受侵犯,是《宪法》保?#31995;?#20844;民权利。我国根本大法《宪法》第三十七条明确规定:“禁止拘禁和以其方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”“劳动教养”不论属于何种具体行政行为,但它的实施客观上限制和剥夺了公民的人身自由,甚至因为被劳动教养,公民的部分政治权利也随之被剥夺和限制,《劳动教养试行办法》第十九条规定“劳动教养人员在劳动教养期间停止行使选举权和被选举权,但应?#27604;?#20182;们过一定的民主生活。”可见,劳动教养对公民基本权利的剥夺和限制的后果是非常?#29616;?#30340;,根据《宪法?#33539;?#20844;民权利(人权)保?#31995;?#35201;求,对公民实施教养应该严格地依法实行。本人认为所谓“依法进行”,应包括两个方面:一是基于法定的事由,即那些行为应被施以劳动教养,如《刑法?#33539;?#22235;百多种罪行的规定一样;二是依据法定的程序,如《刑事诉讼法》和《行政处罚法》一样。并且所依之“法”,应该是严格意义的法律,?#20174;?#20840;国人大或其常委会制定的法律,而不是行政法规,更不能是部门规章。因为,公民人身自由的权利由法律赋予并保障,也只能由法律予以剥夺和限制。如《刑法》《刑事诉讼法》《行政处罚法》等规定剥夺和限制人权的法律由全国人大通过,即是明证。这既表明国家对保障人权的重视,也表明了对人权的剥夺和限制审慎,更表明了人身自由权利和神圣的法律地位。
 
可是“劳动教养”这样一种事实?#31995;?#22788;罚,却竟然没有哪部法律对它加以系统地,详细地规定。既没有实体规定,哪些公民实施哪些行为可能会受“劳动教养”的处罚,(?#27602;?#23450;》虽规定劳动教养的对象,但?#36136;?#30340;操作中却远不是这么回事);更没有程序?#31995;?#35268;定,即行政机关应按什么原则和程序给予公民实施劳动教养,公民可受到什么样的法律救济。这种程序?#27602;?#23450;》没有规定,《补充规定》没有规定,《劳动教养试行办法》也没有规定。这多么地令人不可思异。
因为“劳动教养”不是《行政处罚法》规定行政处罚的一个种类,所以实施教养不受《行政处罚法》调整,这两部法律所规定的程序不适用于“劳动教养”。这样,被劳教的人?#26412;?#19981;能得?#35282;?#23454;?#34892;?#30340;司法救济和律师的帮助。?#30784;?#27835;安处罚管理条例》的规定,被裁决拘留的人有申诉权,也有提起行政诉?#31995;?#26435;利,并且被拘留的人或者其家属能够提供保人或交纳保证金的裁决在申诉和诉讼期间可以停止执行,这就避免了因错误裁决而致人身自由被暂剥夺的损失,这种损失是无可挽回的。但是在?#36136;?#29983;活中处罚性重于行政拘留的劳动教养却没有这样的救济措施。被宣布劳教的人员往往已失去人身自由,公?#19981;?#20851;以法律无明文规定为借口,拒绝被劳教人员提供保证人或保证金而得以暂缓执行劳动教养的要求,也同样以法无明文规定为由,拒绝被劳教人员家属为其聘请律师的代理,而律师要到看守所去会见被关押的被劳教人员也被以同样理由拒绝。
被劳教人员也有申诉权,但徒有其名。劳教委对申诉的规定是既当运动员又当?#38376;性薄?#21171;教的人员不服劳教委的劳动教养决定,也只能向它提请复议,自己对自已的所作所为进行裁决,其结果可想而知。加之律师很难介入劳教案件,劳教委(实际是公?#19981;?#20851;)从作出劳教决定到作出复议决定,从头到尾都在暗箱操作,得不到法律的、社会的?#34892;?#30417;督。律师介入案件,这不仅是为被劳动教养人员提出法律帮助的问题,而且也是对劳动教养决定和实施的过程进行监督的问题。《行政诉讼法》虽规定对行政强制措施不服可以提起诉讼,但?#36136;?#20013;提起行政诉?#31995;?#24494;乎其微,以上所述是个重要原因。
由于劳动教养没有法定程序,往往导致职权被滥用。所谓权力被滥用,是指行政机关行使职权背离法律规定的目的和用意,违背法律的基本精神,其行为虽在?#38382;?#19978;披上了合法的外衣,但其内容与法律设定该职权的用意和目的相去甚远。本人上文提及《法制日报》1999年5月18日第6 版所刊载的文章所报道内容即是对劳动教养被滥用的最好注解:唐山市郊区村民刘伯文、刘伯如?#20540;?#19978;访检举投诉却被劳教委决定劳动教养一年半,其法律依据的是?#27602;?#23450;》第一条第?#30446;?quot;不服从工作的分配和就业转业的安置,或者不接受从事劳动生产的?#26263;跡?#19981;?#31995;?#26080;理取闹,妨害公务、屡教不改的。"难怪唐山的律师认为劳教委是生搬硬套,牵强附会。

同样,由于没有法定程序,加之暗箱操作,“劳动教养”有时成为违法的执法中的“补充”措施。本人所处理一案既可说明:俞某因涉嫌盗窃,被起诉到法院,可能因为法院立案审查时认为俞?#25104;?#23244;盗窃证据不足。检察院又给俞某一纸不起诉决定书,但同时原侦察机关却给俞某一纸,《劳动教养决定书?#32602;?#25105;们?#20204;?#19981;讨论检察机关,公?#19981;?#20851;这样做是否?#29616;?#36829;反了刑事诉讼程序。单看决定俞某劳动教养,就会觉得这种做法奥妙无穷。纵观本案,如果检察机关硬作头皮起诉,其结果必然会被法院以证据不足宣告俞某无罪,而俞某已被逮捕关押近半年,接下来,俞某必定会提出国家赔偿,赔偿主体不是检察机关,就是公?#19981;?#20851;。检察机关相对不起诉,公?#19981;?#20851;决定劳动教养,先行羁押的日子可以折抵劳动教养的日子,一举而两得,谁也不用为办错案承担责任。这种做法不仅是对人权的践踏,更是对法律的玩弄和强奸。试想,如果不是“劳动教养”可以被无序地滥用,本案怎么会出现这样的一个结果。
 
从上述两个案例,我们可以看到“劳动教养”已到了非改不可的地步了。
思考和建议:应当制定一部《劳动教养法》。就目前的社会?#36136;?#30475;,彻?#36861;?#38500;劳动教养这一?#25191;?#26045;,尚不具备条件。但是我们必须制定一部法律,明确它的法制性质:倒?#36164;?#34892;政处罚,还是行政强制措施。从目前它使用的情况看,可以把它定性为一种行政处罚,这样可以把前后的适用的对象和范围相一致。并且不需要大规模制度设计和创新,只要把它原来的强制措施的特性取消,明确它的适用程序和救济措施,适用《行政处罚法》和《行政诉讼法》即可。?#27604;?#20174;法治角度,我们希望目前这样的“劳动教养制度”最?#38556;?#20129;。
 

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